Regelgeving om mestoverschot terug te dringen

Vanaf 1960 is de productie van de Nederlandse landbouw flink toegenomen. Via specialisatie, schaalvergroting en intensivering is ook in Nederland het fenomeen intensieve veehouderij geïntroduceerd en is deze vervolgens tot grote "bloei" gekomen. Vooral het houden van vleeskalveren, varkens of pluimvee op naar verhouding kleine oppervlakten cultuurgrond is uitgegroeid tot een vorm van bedrijvigheid die gepaard gaat met grote aantallen dieren, veel import van veevoeders en een groot aandeel in de Nederlandse export van agrarische producten.
Door het huisvesten van grote aantallen dieren op kleine oppervlakten cultuurgrond ontstond geleidelijk aan een productie aan dierlijke mest die vele malen groter was dan die op de eigen landbouwgronden zonder overbemesting verwerkt kon worden. Als gevolg van de overbemesting is de druk op het milieu (lucht, land en water) zo groot geworden dat maatregelen van overheidswege noodzakelijk werden geacht. In 1984 leidde dit tot de invoering van de "Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen". Op 1 januari 1987 volgde een uitbreiding van de regelgeving op basis van besluiten in het kader van de "Wet bodembescherming" en de "Meststoffenwet". Deze tekst is een bewerking van de toelichting van het CBS bij cijfers onder de titel: Mestproductie, mesttransport en mestgebruik in Nederland, 1994 t/m 1999.

(C) Centraal Bureau voor de Statistiek.
Voorburg/Heerlen, 2001.

Zie ook de veroordeling van het Nederlandse mestbeleid door het EU-hof.

Productiecijfers naar herkomst en over de jaren

De ontwikkeling van de landbouw is vooral na 1960 in een stroomversnelling gekomen. Vooral de groei van de intensieve veehouderij nam een grote vlucht. Bedrijven met vleeskalveren, varkens of pluimvee in combinatie met een gering oppervlakte aan beschikbare cultuurgrond zijn hiervan de belangrijkste exponent. De ontwikkeling van de intensieve veehouderij is bevorderd door het EG-landbouwbeleid en de grote vraag naar goedkope veehouderijproducten binnen de EG, terwijl de import van goedkope veevoedergrondstoffen uit landen buiten de EG prijsverlagend en productieverhogend werkte. De groeiende aantallen dieren hebben een groeiende hoeveelheid mest teweeg gebracht.
Veelal veel meer dan de bedrijven op hun eigen cultuurgrond kunnen verwerken. Ook oversteeg het toenemende aanbod van mest al snel de afzetmogelijkheden in de naaste omgeving. Zodoende is in gebieden waar intensieve veehouderijbedrijven relatief veel voorkomen een overschot aan dierlijke mest ontstaan.
De totale mestproductie in de landbouw is tot het midden van de jaren tachtig sterk toegenomen. In 1986 lag de totale mestproductie 39% boven het niveau van 1970. Na 1986 is de mestproductie met 21% afgenomen.
Ongeveer 75% van de mest is afkomstig van rundvee. De mestproductie in deze sector is de laatste 10 jaar met 15% afgenomen als gevolg van de inkrimping van de melkveestapel door de superheffing. Het aandeel van varkens (20%) en pluimvee (3%) in de mestproductie is een stuk geringer. De varkens- en pluimveemest heeft wel een belangrijk aandeel in de overschotten.
De top van de stikstof- en fosfaatproductie ligt in 1986. Als gevolg van de Beschikking superheffing (1984), de mestwetgeving (1987) en de verlaging van het fosfaatgehalte van krachtvoer daalt daarna de mest- en mineralenproductie. De stikstofgift uit kunstmest daalt eveneens vanaf 1986. De hoeveelheid fosfaat uit kunstmest neemt al af sinds 1970. De invoering van het mineralenaangiftesysteem (MINAS) heeft een nieuwe impuls gegeven aan de daling van zowel de kunstmestgiften als de dierlijke mestgiften.

Plaatsingsruimte van meststoffen per hectare

De plaatsingsruimte voor een bepaald jaar is de hoeveelheid dierlijke mest, uitgedrukt in fosfaat, die volgens de geldende normen maximaal gebruikt mag worden in het betreffende gebied. Volgens deze normen mochten in 1994 de volgende hoeveelheden fosfaat gebruikt worden: 150 kg P₂O₅ per ha snijmaïs, 125 kg P₂O₅ per ha overig bouwland en 200 kg P₂O₅ per ha grasland. Voor 1995 is dat 110 kg P₂O₅ per ha snijmaïs, 110 kg P₂O₅ per ha overig bouwland en 150 kg P₂O₅ per ha grasland. Voor 1996 en 1997 is dat 110 kg P₂O₅ per ha snijmaïs en overig bouwland en 135 kg P₂O₅ per ha grasland.
Per 1 januari 1998 is het mineralenaangiftesysteem (MINAS) van kracht geworden. Bedrijven met meer dan 2,5 grootvee-eenheden (gve) per ha moeten een mineralenboekhouding bijhouden en een heffing betalen wanneer hun mineralenoverschot meer bedraagt dan 40 kg fosfaat per hectare cultuurgrond of meer dan 300 kg stikstof per hectare grasland of meer dan 175 kg stikstof per hectare bouwland. Het overschot wordt berekend als aanvoer minus afvoer. De gemiddelde afvoer van fosfaat door het gewas bedroeg in 1998 en 1999 80 kg per hectare grasland en 65 kg per hectare bouwland.
Hiermee komt het vrij toegestane fosfaatgebruik op 120 kg fosfaat per hectare grasland en op 105 kg fosfaat per hectare bouwland.
De gemiddelde afvoer van stikstof door het gewas bedroeg in 1998 en 1999 300 kg per hectare grasland en 165 kg per hectare bouwland. Hiermee komt het vrij toegestane stikstofgebruik op 600 kg stikstof per hectare grasland en op 340 kg stikstof per hectare bouwland.
Voor bedrijven met minder dan 2,5 gve per hectare geldt in 1998 en 1999 een maximum fosfaatgebruik uit dierlijke mest van 120 kg fosfaat per hectare grasland en 100 kg fosfaat per hectare bouwland.
De plaatsingsruimte minus de gebruikte hoeveelheid fosfaat is de resterende plaatsingsruimte. Een positieve resterende plaatsingruimte betekent dat volgens de normen meer fosfaat in een gebied gebruikt mag worden. Een negatieve resterende plaatsingsruimte betekent dat er meer fosfaat in een gebied gebruikt is dan volgens de normen is toegestaan.

Milieubelasting door meststoffen

Afhankelijk van de wijze waarop overschotten van dierlijke mest worden verwerkt, kunnen deze in meerdere of mindere mate een belasting vormen voor het milieu. Het groeiende gewas kan de opgebrachte mest slechts voor een deel opnemen. Zodoende leidt het toepassen van ruime hoeveelheden dierlijke mest tot een overmaat van bemestende stoffen in het milieu, waaronder stikstof, fosfaat en kalium. Vooral stikstof en fosfaat veroorzaken milieuproblemen. Van kalium is bekend dat het de opname van magnesium door het gewas belemmert. Hierdoor kan magnesiumgebrek (kopziekte) bij rundvee ontstaan. De stikstof- en kaliumverbindingen zijn over het algemeen goed oplosbaar en komen terecht in het grondwater en van daaruit in het oppervlaktewater. Te hoge nitraat (NO₃)-concentraties in het grondwater maken het ongeschikt voor consumptie door dieren en voor drinkwaterbereiding.

Bij de omzetting van stikstofverbindingen in de bodem en in de mest ontwijkt een kleine hoeveelheid lachgas (N₂O) naar de lucht. Lachgas is een broeikasgas en tast de ozonlaag aan. Stikstof ontwijkt ook uit mest naar de lucht in de vorm van ammoniak (NH₃). Ammoniak veroorzaakt verzuring van de bodem en het oppervlaktewater en veroorzaakt schade aan bossen. Fosfaat bindt zich voornamelijk aan bodemdeeltjes. Fosfaat dat wordt opgebracht wanneer de meeste bindingsmogelijkheden al benut zijn, zal uit de bodem uitspoelen en in het oppervlaktewater terecht komen. Daar leidt het fosfaat tot eutrofiering van dit water.

De problemen die dierlijke mest in het milieu veroorzaakt, vormden in 1984 voor de overheid aanleiding tot het invoeren van de Interim-wet beperking varkens- en pluimveehouderijen. Deze wet had tot doel de verdere groei van de intensieve veehouderij tegen te gaan. Op 1 januari 1987 is de regelgeving uitgebreid met besluiten in het kader van de Wet bodembescherming en de Meststoffenwet. In beide wetten wordt de hoeveelheid geproduceerd fosfaat als maat voor de hoeveelheid geproduceerde mest gehanteerd.

De Wet bodembescherming en de Meststoffenwet bepalen hoeveel mest er per hectare mag worden gebruikt en hoe en wanneer dit dient te gebeuren.
Uiteindelijk doel is evenwichtsbemesting: de mineralengift is dan gelijk aan de onttrekking door het gewas met inbegrip van acceptabele verliezen naar het milieu (zie tabel 7a en 7b). De regelgeving is vanaf 1991 geleidelijk aangescherpt. Daarnaast hebben de provincies in het kader van deze wet normen bepaald voor de grondwaterbeschermingsgebieden.

Meststoffenwet

De regelgeving in het kader van de Meststoffenwet heeft als doelstelling het beperken van de productie van dierlijke mest tot een, uit milieu- en landbouwkundig oogpunt gezien, aanvaardbaar niveau.
Hiertoe is voor elk bedrijf de mestproductie per diersoort vastgesteld, uitgedrukt in fosfaat. Produceert een bedrijf minder dan 125 kilo fosfaat per hectare per jaar, dan mag worden uitgebreid tot die norm is bereikt. Bedrijven die op de referentiedatum -31 december 1986- al een hogere productie hadden, mogen absoluut niet verder uitbreiden. Ook bepaalt deze wet dat een bedrijf dat meer mest produceert dan overeenkomt met 125 kg fosfaat per hectare, over deze teveel geproduceerde mest een zogenaamde overschotheffing moet betalen.

Wet bodembescherming

Wanneer meer mest wordt geproduceerd dan volgens de Wet bodembescherming op eigen land mag worden toegepast, dient dit overschot te worden afgevoerd. Hiertoe dienen veehouders een mestboekhouding bij te houden, waarin het aantal dieren, het grondoppervlak, de mestvoorraden en de aan- en afvoer van mest worden bijgehouden. Tenslotte regelt de Meststoffenwet de instelling van een landelijke Mestbank. Deze registreerde vanaf 1 mei 1987 tot 1 januari 1998 de aan- en afvoer van dierlijke mest op bedrijfsniveau. Per 1 januari 1998 werd de Stichting Landelijke Mestbank (SLM) opgeheven en heeft Bureau Heffingen van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de wettelijke taken van de SLM overgenomen.
De regelgeving van 1987 heeft betrekking op rundvee, varkens, kippen en kalkoenen. Vanaf 1 februari 1992 vallen ook eenden, konijnen, nertsen, vossen, schapen en geiten onder de Meststoffenwet.
Naast deze twee wetten, die gebaseerd zijn op de productie van fosfaat, worden in de Interimwet Ammoniak en Veehouderij grenzen gesteld aan de toename van de ammoniak emissie door uitbreiding c.q. nieuwvestiging van veehouderijbedrijven nabij voor verzuring gevoelige gebieden. Om de ammoniakemissie bij het uitrijden van dierlijke mest te reduceren is het emissie-arm aanwenden van dierlijke mest via de Wet bodembescherming verplicht gesteld. Deze verplichting is gefaseerd ingevoerd in de periode 1991-1995. Vanaf 1995 is emissie-arm aanwenden verplicht gedurende de gehele uitrij-periode.

Mineralen-AangifteSysteem MINAS

Vanaf 1 januari 1998 is voor de meest intensieve bedrijven (meer dan 2,5 grootvee-eenheden (gve) per hectare cultuurgrond) het mineralen-aangiftesysteem (MINAS) gaan gelden. (Gve is een grootvee-eenheid; is gelijk aan de fosfaatproductie van 1 melkkoe). De minder intensieve, niet-MINASplichtige bedrijven krijgen alleen een gebruiksnorm opgelegd voor fosfaat uit dierlijke en overige organische mest (zuiveringsslib) van 85 kg fosfaat per hectare en 80 kg fosfaat vanaf 2002. Vanaf 2001 geldt MINAS ook voor veel bedrijven zonder vee. Wanneer een bedrijf met zijn dierlijke mestgift boven de aanvoernorm komt, wordt het automatisch verplicht om deel te nemen aan MINAS. De MINASplichtige bedrijven moeten een evenwicht bereiken tussen de hoeveelheid aangevoerde fosfaat en stikstof en de afgevoerde hoeveelheid, met acceptatie van zekere verliezen per hectare cultuurgrond, de zogenaamde verliesnormen. De verliesnormen zullen gefaseerd worden aangescherpt. Het streven is om de verliezen zoveel mogelijk te beperken.

De invoering van MINAS heeft voor de betrokken bedrijven veel veranderingen met zich meegebracht. Onder andere is het afleveringsbewijs aanzienlijk veranderd en zijn nieuwe regels gaan gelden voor het transport van mest. Andere nieuwe regelingen die in de loop van 1998 zijn ingevoerd zijn: de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) per 1 september 1998 en als uitvloeisel hiervan de Varkensheffing, eveneens per 1 september 1998.

Mestbank

De Meststoffenwet regelde de instelling van een landelijke Mestbank.

Vanaf 1 mei 1987 tot en met december 1997 registreerde de Stichting Landelijke Mestbank de aan- en afvoer van dierlijke mest bij bedrijven op basis van de afleveringsbewijzen, die aan Mestbank werden toegezonden.

Met ingang van 1 januari 1998 is de Mestbank opgeheven en worden de wettelijke taken van de mestbank, inclusief de registratie van de mestafleveringsbewijzen, voortgezet door het Bureau Heffingen van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De afleveringsbewijzen gelden voor de betrokkenen als bewijs dat een bepaalde hoeveelheid mest en mineralen in de vorm van dierlijke mest van eigenaar is verwisseld.

Bureau Heffingen

Het Bureau Heffingen is een zelfstandige dienst van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Met ingang van 1 januari 1998 heeft het Bureau Heffingen de status van agentschap gekregen. Het Bureau Heffingen heeft een tweetal hoofdtaken:

• Het bijdragen aan de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving
• Het uitvoeren van wet en regelgeving.

ad 1)
Ten dienste van de vergroting van de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving onderkent het Bureau Heffingen een drietal deeltaken:
a) adviseren over de uitvoering van bestuurlijke maatregelen
b) adviseren over en bij invoering van nieuwe wet- en regelgeving
c) informatie verstrekken ten behoeve van beleidsdoeleinden.

ad 2) Ter zake van het uitvoeren van wet- en regelgeving heeft het Bureau Heffingen de onderstaande taken:

• vaststellen en innen van de mineralenheffing, varkensheffing en overschotheffing
• uitvoeren van het MINeralen Aangifte Systeem (MINAS)
• registratie van mestproductierechten en varkensrechten
• uitvoeren van het Besluit kwaliteit en gebruik van overige organische meststoffen
• uitvoeren van de Regeling administratieve voorschriften bestrijdingsmiddelen
• administratief controleren van grensoverschrijdende mesttransporten in verband met de Regeling keuring en handel dierlijke producten
• meldpunt voor internationale mesttransporten in het kader van Europese Verordening op de Overbrenging van Afvalstoffen
• erkenning van intermediairs
• verwerken van afleveringsbewijzen dierlijke meststoffen
• afhandelen bezwaar- en beroepszaken
• uitvoeren van de Opkoopregeling varkensrechten
• geheel of gedeeltelijk omzetten van mestproductierechten varkens/kippen naar varkensrechten.